In Antwerpen besliste het stadsbestuur om aanzienlijke delen van het sociaal werk te vermarkten. De beslissing om het daklozeninloopcentrum De Vaart aan Hotelgroep Corsendonck en G4S Care, een dochteronderneming van een beveiligingsmultinational, toe te kennen doet veel stof opwaaien. Binnenkort zijn ook twee succesvolle buurthuizen aan de beurt. Professor Sociaal Werk Peter Raeymaeckers (OASeS – Universiteit Antwerpen) denkt er het zijne van. Hij zou liever hebben dat politici het lokaal sociaal beleid herdenken.

Vermarkting, tendering, commercialisering, publiek-private samenleving… Als het over dit onderwerp gaat, vallen er zo veel termen dat je door het bos de bomen niet meer ziet. Aan het begin van het gesprek vraag ik wat nu precies het verschil is tussen de verschillende concepten die de betrokken partijen in het debat gebruiken. Raeymaeckers wijst erop dat behalve enkele nuances het woordgebruik veel met communicatie te maken heeft. “Het Antwerpse stadsbestuur spreekt tegenwoordig niet meer over ‘vermarkting’ omdat dit een negatieve bijklank gekregen heeft. Zij heeft het over ‘de lancering van een oproep voor een projectsubsidie’, ‘open oproepen’ of ‘een bevraging van het werkveld’. Volgens mij is de kern van de zaak dat men de principes van het new public management verder in het sociaal werk wil introduceren. Ook al blijkt uit onderzoek dat dit om verschillende redenen geen goed idee is.”

Sociaal Werk is Niet te Koop

New public management

Wat bedoel je precies met New Public Management?
Raeymaeckers: “Het New Public Management is een stroming in de managementtheorie ontstaan in de jaren ’80 die de overheid wil hervormen. Het is een reactie op de klassieke bureaucratie, die niet efficiënt en effectief genoeg zou zijn. Aangezien de markt het sturingsmechanisme bij uitstek is, bestaat de oplossing er volgens het NPM in om de overheid te ontmantelen en enkel de meest noodzakelijke functies te behouden. De overheid besteedt diverse opdrachten uit door concurrentie te organiseren tussen non-profit en private spelers. Wie de beste kwaliteit tegen de laatste prijs belooft te leveren, krijgt de opdracht.”

En de beslissing om in Antwerpen delen van het sociaal werk op de markt te gooien is volgens u op het NPM-denken gebaseerd?
Raeymaeckers: “Overduidelijk. De overheid vindt van zichzelf dat ze niet alles zelf moet doen en gooit daarom opdrachten op de markt. Iedereen – de huidige uitvoerders, andere sociale organisaties, maar ook buitenlandse zorgverstrekker of multinationals – mogen meedingen. Het zijn allemaal spelers die in competitie tegen elkaar uitgespeeld worden.”


Cherry picking

Is dit eigenlijk een nieuwe evolutie?
Raeymaeckers: “Niet helemaal. Zeker in de tewerkstellingssector zijn de principes van het NPM al een tijdje ingevoerd. Organisaties krijgen hun financiering op basis van outputcriteria, bijvoorbeeld het aantal mensen dat ze naar de reguliere arbeidsmarkt laten doorstromen.”

Is er onderzoek naar de gevolgen van deze evolutie?
Raeymaeckers: “Dat is er. Simpelweg gezegd blijkt het geen goed idee om het sociaal werk via deze principes vorm te geven. Een belangrijk kenmerk van het New Public Management is dat de prestaties of het succes van hulpverleningsorganisaties wordt afgemeten aan zeer enge indicatoren. Hierdoor wordt het handelen van de sociaal werker zeer beperkt omdat hij of zij zich te eng op die criteria gaat richten. Dat is logisch want zijn organisatie, en hij dus ook, worden erop afgerekend. Alleen is een goede sociaal werker een generalist. Zijn doelgroep kampt met problemen op verschillende levensdomeinen. Mensen in een kwetsbare positie zitten vaak zonder werk, hebben geen deftige woonst, kunnen hun elektriciteitsrekening niet betalen… Om zijn werk goed te doen moet een sociaal werker zich op al die domeinen kunnen focussen. Door zich enkel te richten op het behalen van de criteria zoals bijvoorbeeld de uitstroom van de cliënt naar een job in het reguliere arbeidscircuit, verliest hij de andere aspecten uit het oog en kan hij daar de problemen soms zelfs erger maken. Bovendien bestaat er het gevaar van cherry picking.”

En dat is?
Raeymaeckers: “Wanneer organisaties outputresultaten moeten voorleggen, is de kans groot dat men zich gaat richten op de sterksten. In dit voorbeeld, diegenen die het makkelijkste aan het werk te krijgen zijn. Dat is efficiënt: je haalt de meeste resultaten met de minste investering. Gezien het feit dat de organisatie cijfers moet halen, is dit opnieuw logisch. Het gevolg is echter dat de meest kwetsbare groepen, diegenen die het verst van de arbeidsmarkt verwijderd zijn, uit de boot vallen. Vermarkting zorgt ervoor dat zij tussen de mazen van het net vallen. Zij hebben vaak langdurige ondersteuning nodig, die haaks staat op een economische logica die snelle resultaten wil zien.”


Innovatie

Schepen voor Sociale Zaken Fons Duchateau wil door te vermarkten vernieuwende projecten stimuleren.
Raeymaeckers: “Dat is een mooi idee, alleen is het een verkeerde keuze om dit via vermarkting te realiseren.”

Waarom?
Raeymaeckers: “Omdat uit onderzoek telkens weer blijkt dat innovatie zo niet werkt. Nieuwe oplossingen krijg je enkel wanneer organisaties samenwerken. Wanneer sociaal werkers op het terrein merken dat er nieuwe noden ontstaan, dat er nieuwe groepen mensen tussen de mazen van het net glippen... gaan ze samen op zoek naar nieuwe ideeën. Het zijn dat soort netwerken die innovatie initiëren. New Public Management gaat daar lijnrecht tegenin. Het fnuikt spontane samenwerkingen en dus innovatie.”

Omdat het op concurrentie stoelt?
Raeymaeckers: “Exact. Wanneer je van partners concurrenten maakt, gaan organisaties en hun werknemers zich ook zo gedragen. Op die manier zal de expertise die in bestaande netwerken opgebouwd is, verdwijnen. Innovatie gebeurt van onderuit. Je kunt haar niet van bovenaf met een tender opleggen.”

Nochtans beweren sommigen dat het met die samenwerking in het sociaal werk beter kan.
Raeymaeckers: “Uiteraard kan alles beter, maar ik ben het niet eens met de criticasters op dit vlak. In het sociaal werk is er zeer veel samenwerking, zowel op het niveau van de organisatie als op het niveau van de sociaal werker op het terrein. Ik denk bijvoorbeeld aan buurtwerk ’t Pleintje in Deurne Zuid waar ik bij het schrijven van mijn doctoraat vaak kwam. Het is nu verzelfstandigd, maar toen zaten er zowel opbouwwerkers als hulpverleners van de CAW’s. Dat was een fantastische samenwerking waarbij de opbouwwerkers aan structureel werk deden, terwijl de CAW-medewerkers individuele hulpvragen opnamen. Daar is de basis gelegd voor de huidige wijkteams die laagdrempelig onthaal van kwetsbare mensen in een netwerk van allerlei diensten organiseren. Het onthaal is generalistisch, maar er is voldoende aansluiting met meer specialistische hulpverlening. Dit soort cruciale samenwerkingen van onderuit krijg je niet als je gaat vermarkten.”


Monopolies doorbreken

Als wetenschappelijk onderzoek de argumenten van het stadsbestuur onderuit haalt, waarom zet de schepen dan toch door?
Raeymaeckers: “Dat is een belangrijke vraag. Het bevorderen van innovatie en het doorbreken van het monopolie van enkele grote hulpverleningsorganisaties lijken de belangrijkste argumenten te zijn.”

Is dat een legitieme bekommernis?
Raeymaeckers: “Ik denk dat het monopolie van grote hulpverleningsorganisaties niet het belangrijkste probleem is. Het is vooral de bedoeling dat een stadsbestuur diversiteit in het middenveld creëert en ondersteunt. Een goed lokaal bestuur moet ervoor zorgen dat het zowel grote als kleinere organisaties ondersteunt.”

Waarom is dat belangrijk?
Raeymaeckers: “In onze grootsteden heb je een permanente instroom van nieuwe en superdiverse bevolkingsgroepen. De samenstelling van buurten is zeer dynamisch. Wil je aan goed sociaal werk voor die vaak kwetsbare mensen doen, moet je permanent mee evolueren. Dat kan enkel door partnerschappen aan te gaan met grassroots organisaties die dicht bij mensen met bijvoorbeeld een andere etnisch-culturele achtergrond staan. Ook deze organisaties maken deel uit van het middenveld.”

Is er in het Antwerpse middenveld dan te weinig ruimte voor diversiteit?
Raeymaeckers: “Ik weet dat bijvoorbeeld Samenlevingsopbouw Antwerpen stad hiermee experimenteert. Tegelijk heb ik het gevoel dat we de nood hiertoe nog niet genoeg beseffen. Onderzoek vanuit OASeS door Sylvie Van Dam en mezelf toont aan dat er nog een en ander misloopt in de samenwerking tussen etnischculturele organisaties en de traditionele nonprofit, zoals OCMW’s, sociale huisvestingsmaatschappijen en CAW. In ons onderzoek tonen we een kloof tussen beide kampen. Zo hebben bijvoorbeeld de traditionele organisaties vaak veel te hoge verwachtingen van zelforganisaties.”

Dan is de hamvraag opnieuw: ga je die aansluiting via vermarkting maken?
Raeymaeckers: “En het antwoord is opnieuw: nee. Ook hier is vermarkting een slecht sturingsmechanisme. De technische eisen in de tenders liggen zo hoog dat zelforganisaties met hun beperkte middelen deze nooit kunnen binnenhalen. Daarnaast creëer je concurrentie tussen organisaties die eigenlijk zouden moeten samenwerken, wat helemaal niet de bedoeling mag zijn. Bovendien mag de monopoliepositie van grote spelers niet de belangrijkste bezorgdheid zijn. Het is niet slecht om grote organisaties te hebben. Waar het om gaat is meer diversiteit in je middenveld creëren. Deze diversiteit creëer je door duurzame netwerking mogelijk te maken tussen de grote organisaties en de kleinere zelforganisaties.”


Politieke ruimte

Waar we het nog niet over gehad hebben is de politieke ruimte van het middenveld. Komt die door vermarkting onder druk te staan?
Raeymaeckers: “Een goed lokaal sociaal beleid geef je vorm via participatie en dialoog met je middenveldorganisaties. Zij beschikken namelijk over expertise die jij als politicus of als bestuur niet hebt. Daarom moet je het middenveld de nodige autonomie geven om zijn expertise in te brengen, ook al schoppen ze daar al eens mee tegen je schenen. Via vermarkting doe je alweer net het omgekeerde. Je kiest niet voor dialoog. Je bepaalt in de tender van bovenaf wat er moet gebeuren en zoekt daar een uitvoerder voor. Bovendien: welke organisatie zal je nog tegenspreken als haar middelen van jou afhangen?”

Waarom denkt u dat het primaat van de politiek aan zo’n opgang bezig is?
Raeymaeckers: “Het huidige bestuur is zich volgens mij niet genoeg bewust van de meerwaarde die het middenveld kan bieden. Ze ervaren het als een bedreiging. Misschien wel omdat ze een grote ideologische afstand ervaren, zeker met welzijnsorganisaties. Nochtans is die afstand net de reden waarom ze gebruik zouden moeten maken van de expertise.”

Installeer je daarmee niet het conflict?
Raeymaeckers: “Absoluut en dat is net de bedoeling. Of je dat nu graag hebt of niet: in elke stad of gemeente lokt het sociaal beleid conflict uit. Tussen middenveld en besturen, maar ook tussen middenveldorganisaties onderling. Welke doelgroepen moeten we bereiken? Hoe garanderen we het beste hun grondrechten? Het komt erop aan het debat hierover op een positieve manier te gebruiken. Als lokaal bestuur zit je in een zeer voordelige positie. Je kan het debat mee organiseren en leiden. Hoe meer je ervoor zorgt dat verschillende stemmen in je lokaal so ciaal beleid worden verenigd, hoe beter dit is voor het welzijn van de inwoners van je stad of gemeente.”


Lokaal sociaal beleid op de schop

Ik noteer dat vermarkting niet de weg is om in te slaan. Wat ziet u als alternatief?
Raeymaeckers: “Ik denk dat het een interessante oefening zou zijn om de positie van het lokaal bestuur binnen het lokale sociaal beleid te herdenken. We moeten ons de vraag stellen hoe een lokaal bestuur zich het best positioneert in een dynamische stad waar de buurten snel veranderen en dus ook de noden van kwetsbare mensen.”

U mag er zelf het antwoord op geven
Raeymaeckers: “Veel elementen hebben we in ons gesprek al aangeraakt. Ik denk dat er zich twee uitdagingen stellen. Ten eerste moet een hedendaags lokaal bestuur evenwicht zoeken tussen de creatie van diversiteit in het middenveld en de integratie van de diverse inspanningen van de verschillende actoren. Ten tweede moet het een evenwicht vinden tussen controlerende functie over het middenveld en tegelijkertijd voldoende autonomie laten. Ik weet dat dit nogal theoretisch klinkt, maar ik zal het uitleggen.”

Laten we met het spanningsveld tussen diversiteit en integratie beginnen.
Raeymaeckers: “Dit hang nauw samen met wat we daarnet bespraken toen we het over het doorbreken van monopolies hadden. Een lokaal bestuur moet zoveel mogelijk partners de kans geven om een stem te hebben in het lokaal sociaal beleid. Dus niet enkel de grote spelers, maar ook de kleinere organisaties die dicht bij mensen staan, zoals zelforganisaties. Hun aanwezigheid is cruciaal om een performant sociaal beleid te ontwikkelen. Aan de andere kant moet je integratie zoeken in deze verscheidenheid. Je moet coordinatie zoeken om het beleid in dialoog vorm te geven.”

En het spanningsveld tussen controle en autonomie?
Raeymaeckers: “Als een van de belangrijke financiers van het middenveld heeft de lokale overheid de plicht om te controleren of dat geld goed gebruikt wordt. Aan de andere kant moet je als beleid voldoende politieke ruimte laten. Als lokaal bestuur moet je inzien dat de kritiek die middenveldorganisaties op je beleid geven, dat beleid uiteindelijk ten goede komt. Je moet met die kritiek aan de slag. Je moet je de vraag durven stellen of jouw beleid hun kritische toets kan doorstaan.”

Hoe kan het sociaal werk helpen om dit te realiseren?
Raeymaeckers: “Ik denk dat het voor het sociaal werk cruciaal is dat het aan geloofwaardigheid wint. Het moet zich niet enkel voor zichzelf legitimeren, maar vooral ook naar de buitenwereld. We moeten mensen uitleggen wat we doen, waar onze expertise ligt en waarin die verschilt met die van anderen. Net zoals men vertrouwen heeft in de huisarts als men ziek is, moet men ook kunnen en durven vertrouwen in de knowhow van het sociaal werk.”


Interview: Geert Schuermans

Dit interview verschijnt ook in De Gids van Beweging.net